Russische dreiging bracht NAVO geen eenheid, maar elasticiteit

We maakten alles belangrijk en nu is niks nog dominant

Het doel van de NAVO was ooit knip-en-klaar. Door één militair blok te vormen met Europa en Noord-Amerika zal Rusland wel twee keer nadenken voor ze iets flikken. Het smijten met geld deze week overschaduwd een dieperliggend probleem: de NAVO leidt al jaren aan normvervaging. Het maakt de wereld minder voorspelbaar en dus gevaarlijker.

Dag twee van de NAVO-top. Redacties hebben vanmorgen ongetwijfeld met veel genoegen de kijkcijfers en clicks besproken, want kermis trekt nou eenmaal publiek. Voor degenen die benieuwd zijn naar mijn schoolreisje achter de Haagse coulissen van het mediacircus, kunnen dat hier teruglezen.

De vorm (het mediacircus) verdient volop ridiculisering, maar de inhoud blijft serious business. Premier Dick Schoof zei tijdens zijn openingsspeech dat deze top ‘nu al historisch’ is en ik vrees dat hij wel eens gelijk kan hebben. Alleen niet op de manier die hij bedoelde.

De NAVO-top in Den Haag voelde namelijk als de kringverjaardag van een strategische midlifer: iedereen kwam opdagen, sprak groots in de termen van weleer (de openingsspeech van Mark Rutte werd zelfs ingeleid met een mopje Frank Sinatra), maar niemand wist precies wat nu te doen met het leven. Want hoewel de NAVO is opgericht als collectief antwoord op de Russische dreiging, valt mij op dat sinds de dreiging reëel, concreet en grensoverschrijdend is geworden (met de inval in Oekraïne in 2022), de NAVO juist is verschoven van helderheid naar ambiguïteit.

Hoe dichter de vijand nadert, hoe vager het bondgenootschap wordt.

Van alles een beetje, en niks helemaal

De NAVO is in 1949 opgericht als een collectieve verdediging tegen de toenmalige Sovjet-Unie. Na de Val van de Muur verschoof de focus van oostgrens-verdediging naar het verspreiden van bloemetjes en wereldvrede. Het leidde in 1999 zelfs tot een identiteitscrisis: de NAVO wist niet langer waartoe ze op aard was. Zonder duidelijke vijand ook geen duidelijke functie.

Symptomen van deze institutionele midlife crisis waren ondermeer de interventie in Kosovo zonder VN-mandaat (1999) waarbij NAVO-bondgenoten voor het eerst een militaire actie uitvoerden die buiten het eigen grond- (en dus verdrags-) gebied viel.

Het bleek het startsein voor zogenaamde out-of-area operations zoals in Afghanistan (ISAF), Libië (2011) en in de vorm van antipiraterij-missies. De focus verschoof van territoriale verdediging door de NAVO naar de NAVO als breder instrument voor ‘veiligheidsprojectie’. Ook ging de NAVO vanaf 2010 op zoek naar ‘nieuwe dreigingen’ en komen sindsdien termen als cyber, hybride oorlogsvoering, terrorisme en zelfs klimaat voorbij.

De geïdentificeerde dreigingen werden steeds diverser en de wereld elk jaar onveiliger, onzekerder en spannender. En hoewel dit laatste pas sinds 2022 empirisch te onderbouwen is (volgens de Uppsala Conflict Data Program (UCDP) was dit het dodelijkste jaar voor gewapende conflicten sinds 1994 door de oorlog in Oekraïne en burgerdoden in Ethiopië, Myanmar en Soedan), hoor ik beleidsbobo’s al bijna twintig jaar niets anders roepen.

Deze dreigingsdiversificatie bijt ons nu in de bips: we maakten alles belangrijk en daardoor bleek niets meer dominant. Toen de geschiedenis terugkwam in camouflagepak, bleek de NAVO vooral toolkits voor cyber, actieplannen voor klimaat en ‘referentie curricula’ voor hybride dreigingen achter zich in de kast te hebben staan.

Hondje! 😍

Vaagheid over Artikel 5 (en niet alleen door Trump)

Niet alleen strategische helderheid werd vervangen voor semantische rek. Ook de onvoorwaardelijke kernbelofte van de NAVO is steeds vaker onderhevig aan politiek opportunisme. Zo zei de Amerikaanse president Donald Trump vlak voor zijn aankomst in Den Haag dat er ‘verschillende definities’ bestaan van artikel 5 uit het NAVO-verdrag, waarin staat dat een aanval op één, een aanval op allen is.

Op zich is er altijd de nodige politieke speling geweest rondom de belofte elkaar militair te ondersteunen bij een aanval. Het verdrag zelf is (opzettelijk) juridisch wat vaag geformuleerd. Het is immers wel zo prettig om wat politieke bewegingsvrijheid te hebben. Toch zorgt dit tegelijkertijd voor ambiguïteit, want wanneer kun je nu wel of niet rekenen op je bondgenoten?

Geen idee. Na 9/11 (2001) deden de Verenigde Staten een beroep op artikel 5 wat leidde tot AWACS-missies en maritieme patrouilles vanuit de NAVO. Turkije vroeg in 2015, nadat Rusland meermaals het Turkse luchtruim schond, om een artikel 5-discussie maar dit werd door de NAVO-bondgenoten al snel afgeschaald tot ‘overleg’ (artikel 4). En hoewel de NAVO sinds 2014 aangeeft dat ernstige cyberaanvallen ook artikel 5 kunnen activeren, zijn de criteria daarvoor behoorlijk onduidelijk. Of de NAVO je zal beschermen tegen (Russische) huurlingen is ook nog maar de vraag. Toen in 2023 Wagner-troepen zich dreigend opstelde bij de Poolse grens werd er wel verwezen naar artikel 5, maar geen artikel 5-procedure daadwerkelijk in gang gezet.

De opmerkingen van Donald Trump passen dus eerder in een wat langere traditie van het politiek opportunistisch interpreteren van artikel 5. Tegelijkertijd is het zorgwekkend als de belangrijkste bondgenoot bij herhaling (in 2017 en deze week weer) aangeeft dat Amerikaanse toewijding aan de NAVO voorwaardelijk is. The Donald koppelt zijn toewijding vooral aan het wel of niet betalen van de door hem gewenste 5% van het BBP als NAVO-bijdrage.

LOL Rick Niemann. Ouwe schnabbelkont.

‘Fair Share’-vervaging

De voorspelbaarheid is afgenomen. Zelfs als er juridisch niets verandert aan het verdrag, heeft het zaaien van publieke twijfel over Artikel 5 wel gevolgen - het opent namelijk geitenpaadjes voor Rusland. Want tja, wat is een aanval eigenlijk? De NAVO weet het zelf immers ook niet.

Duidelijkheid, voorspelbaarheid en dus stabiliteit nemen op meerdere fronten af. Sinds de NAVO-top in Wales (2014) gold de 2%-norm als een soort gouden standaard voor defensie-uitgaven van NAVO lidstaten. Er moest minimaal 2% van het BBP aan ‘hard’ defensiebudget worden uitgegeven en daarin 20% gereserveerd worden voor lange termijn-investeringen (met name in militaire technologie).

Sinds 2022 zien we een sluipende semantisering plaatsvinden, want ja: welke overheidsuitgaven kun je nu precies onder die 2%-norm scharen? Spanje en Portugal jagen openlijk de discussie aan: zij vinden al jaren dat ook zaken zoals industriële veiligheid, maatschappelijke infrastructuur en ‘dual use’ (civiele techniek die ook militair kan worden gebruikt) eronder vallen. Italië doet aan boekhoudkundige uitwaaiering door met ruime begrotingsposten allerlei civiele ontwikkelingsposten mee te tellen, en zelfs Nederland snijdt hier en daar wat civiel-militaire bochtjes af (bijvoorbeeld door de kosten voor opvang van Oekraïners mee te rekenen). Niet heel verrassend zijn met name de landen aan de Russische grens (Polen en de Baltische staten) het meest zuiver in hun interpretatie.

De Spaanse Premier Pedro Sánchez noemde het Amerikaanse voorstel om naar de 5% te groeien “onredelijk”. Hij stelde een flexibelere benadering voor, waarbij investeringen in infrastructuur en maatschappelijke weerbaarheid worden meegerekend als onderdeel van de defensie-uitgaven. Iets waarin hij gelijk kreeg.

Het Iberisch schiereiland is weer helemaal happy want nu zijn we toevallig in mijn adoptiemoederland Portugal nét begonnen met glasvezelkabel te leggen, het asfalt te updaten en laatst was er nog een stroomstoring die aandacht voor het elektriciteitsnet vraagt, en als al deze overheidsuitgaven (het liefst aangevuld met nog wat EU-gelden) kunnen meetellen als bonafide NAVO-normering onder het mom van ‘kritieke infrastructuur’, geloven we het in Zuid-Europa wel weer.

Door de definitie wat verder op te rekken, kon Donald Trump onder de kin worden gekieteld dat ‘zijn’ 5% eis binnen was gehaald. Secretaris-generaal Mark Rutte werd enerzijds geroemd als de Trump whisperer, anderzijds beschimpt vanwege iets met fatsoensnormen. Allemaal oninteressant en irrelevant. Wat wel belangrijk is: de NAVO-norm verwatert en glijdt af van een gedeelde standaard naar een onderhandelbaar symbool.

De Tweede Viool arriveert

Zelensky’s Oekraïne: tweede viool of schaduwlid?

De NAVO weet niet alleen meer precies wat de definities van hun kernbeloftes zijn, maar ook niet wie daar nu wel of niet bijhoren. Zo viel het Volkskrant-collega Arnout Brouwers op hoe Oekraïne eigenlijk tweede viool speelde op de NAVO-top in Den Haag:

‘Volodymyr Zelensky speelt geen officiële rol op de Navo-top, maar hij dook dinsdag overal op: in een ontvangst bij de koning, in de Tweede Kamer waar hij een toespraak gaf, bij een diner voor Navo-leiders bij de koning, en in een optreden met Navo-chef Mark Rutte en EU Commissievoorzitter Ursula von der Leyen op het Defence Industry Forum, dat als onderdeel van de top wordt georganiseerd.’

Ook hier is er sprake van normvervaging: het is niet langer duidelijk wanneer een land nu wel of geen lid is. Hoewel Oekraïne formeel nog geen NAVO-lid is, functioneert het in veel opzichten wel als zodanig. Zo heeft het land sinds juli 2023 als onderdeel van de NAVO-Oekraine Raad gelijke rechten aan andere NAVO-lidstaten (zoals het recht op agendabepaling en crisisconsultatie), neemt het land al jaren deel aan NAVO-missies en gezamenlijke oefeningen, heeft het als ‘Enhanced Opportunity Partner’ ook toegang tot inlichtingen en is er zelfs een NAVO-commando (NSATU) exclusief voor Oekraïne opgericht. Ongeëvenaarde privileges die andere partnerlanden van de NAVO (zoals Australië en Zwitserland) niet kennen.

Zo wordt Oekraïne intensiever geïntegreerd dan enig ander niet-lid ooit maar omdat het officieel geen lidstaat is, heeft het geen enkele juridische bescherming (zoals onder Artikel 5). Resultaat: de grens tussen binnen en buiten vervaagt, net als de betekenis van toetreding zelf.

Wat héb je eigenlijk aan die NAVO?

Oekraïne weet het niet maar de lidstaten zelf ook niet helemaal.

Secretaris-generaal Mark Rutte heeft daarom een veel grotere kluif te verwerken dan het retorisch slinks paaien van Donald Trump. Want hoe diffuser de rode lijnen, des te groter de kans dat iemand ze gaat testen.

De artikelen zijn gratis te lezen, maar niet gratis te maken. Steun mijn werk en deel het artikel, word betalend lid of overweeg een eenmalige bijdrage als blijk van waardering: