Uit onderzoek van Nieuwsuur blijkt dat het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) tijdens de coronacrisis wél tijd had om interne crisisstukken te delen met een communicatiebureau om een woordvoerderslijn voor zichzelf te Hugo de Jongen, maar journalisten maanden tot jaren op dezelfde stukken (via de Woo) moesten wachten. Reden: ordinair zelfbehoud. Topambtenaren zijn collectief van het padje afgeraakt.
Midden in de coronacrisis was het Ministerie van VWS druk. Niet alleen met de bestrijding van de pandemie, maar ook met de beeldvorming over het handelen van VWS tijdens diezelfde pandemie. Hiervoor liet het ministerie een crisisaanpak opstellen door de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) zodat minister Hugo de Jonge (CDA) en topambtenaren zich alvast konden voorbereiden op toekomstige kritiek en bemoeizuchtige onderzoekers (vanuit pers of parlement).
Saillant detail: het bureau kreeg een vrachtlading aan interne stukken, terwijl journalisten die om vergelijkbare documenten hadden gevraagd (via de woo) hier maanden tot zelfs jaren op moesten wachten.
Het VWS zat op de documenten als een kip op haar eieren. Ambtenaren die hierover aan de bel trokken werden genegeerd. Een uitspraak van de Raad van State werd weggewuifd. Oftewel: topambtenaren en minister Hugo de Jonge (CDA) vertrouwden het democratische systeem niet met informatie over hun handelen en waren niet bereid zich te laten controleren.
De Tweede Kamer zou hun goede werken immers niet op waarde kunnen schatten en te ‘verpolitiekt’ zijn (dat leest u goed, ja). Evaluaties en parlementaire enquêtes monden volgens topambtenaar Eric Gerritsen teveel uit in ‘blame games’ en onafhankelijke onderzoekers oordelen veel te makkelijk door ‘hindsight bias’ (een duur woord voor ‘achteraf is het mooi wonen’). De Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) zou geneigd zijn zich te gedragen als ‘een scherprechter’ - een middeleeuwse beul die lijf- en doodstraffen voltrekt.
Misschien ligt het aan mij, maar topambtenaar Gerritsen klinkt hier: behoorlijk hysterisch.
Topprestaties geleverd
Wat op het eerste gezicht onbeholpen uitspraken lijken van een voormalig secretaris-generaal, worden na een tweede lezing zorgwekkend. Gerritsen is zich van geen kwaad bewust. Hij kan geen enkele fout aanwijzen: ‘Nee’. Er is écht niets dat VWS verkeerd heeft gedaan. Zo zei hij tegen Nieuwsuur: ‘Ik heb echt gegraven maar ambtenaren hebben besluiten genomen op puur integere gronden’. Los van het nergens erkennen van concrete fouten (die juist in crisistijd onherroepelijk worden gemaakt), springt in het oog dat hij een vraag over fouten beantwoordt met een argument over integriteit. Alsof een besluit goed is zolang je het maakt uit goede bedoelingen. Het laat de vereenzelviging met beleid zien: kritische bevraging wordt gezien als een aanval op persoonlijke integriteit.
Gerritsen staat ‘voor 150%’ achter zijn conclusies dat democratische controle uitmondt in ‘blame games’ door een te ‘verpolitiekte’ Tweede Kamer en evaluaties dus niet onder ministeriële verantwoordelijkheid moeten vallen maar ‘door de wetenschap’ moeten worden geleid.
Laat dit even goed bezinken: de voormalig hoogste ambtenaar van het ministerie van VWS verzet zich - samen met toenmalig minister De Jonge - tegen democratische controle achteraf.
Terwijl parlementaire enquêtes en rapporten van de OVV er juist op gericht zijn om te reconstrueren wat men destijds wist, wat men had kunnen weten, wat men niet had kunnen weten en wat ze vervolgens besloten. Natuurlijk weet je achteraf altijd meer maar dat is ook nooit de onderzoeksvraag. Tot slot kunnen wetenschappers wel onderzoeken, maar kunnen zij niet de controlefunctie van de Tweede Kamer overnemen en de regering ter verantwoording roepen.
My 2 cents: het was precies de controlefunctie van de Tweede Kamer en vanuit de journalistiek waar Gerritsen c.s. eventjes geen zin in hadden.
Hij vindt zelfs dat VWS meer van zich had moeten afbijten: ‘we moeten vaker terug praten’ en ‘dan maar risico nemen dat je van een defensieve houding en gebrek aan reflectie wordt beschuldigd’. Hij ziet zich hierin gesterkt door het door hem zelf bestelde NSOB-onderzoek: ‘het ministerie van VWS heeft topprestaties geleverd’. Dat de NSOB-onderzoekers daar zelf anders over denken (‘zo kan hij dat niet samenvatten’) maakt niet uit. Een kritische uitspraak van de Raad van State wuift de topambtenaar eveneens weg als ‘een mening van een rechter’.
De rode draad hier is dat Gerritsen kritiek op het handelen van VWS steevast opnieuw formuleert als een probleem van beeldvorming over het handelen van het VWS. Achteraf controle zijn blame games met hindsight bias. Ambtenaren (zoals hij, want naar zijn eigen kritische ondergeschikten luisterde hij niet) moeten juist meer terugpraten. Er is immers een ‘topprestatie’ geleverd.
Applausje voor jezelf!
Dat ambtenaren in Den Haag geobsedeerd zijn door beeldvorming en ‘het narratief’ is geen geheim. Alles moet in een kloppend verhaal passen. Zelfs van de kleinste beleidsonderwerpen moet worden bedacht wat het ‘narratief’ van de minister is.
Dit neemt echt ridicule vormen aan. Zo publiceerde de Rijksoverheid begin dit jaar letterlijk een document met de titel ‘Nieuw Narratief Circulaire Economie’. Het ministerie heeft niet gewoon beleid voor hergebruik, maar laat daar een ‘strategisch verhaal’ voor ontwikkelen. Ik weet niet wat erger is: dat ambtenaren van schaal 19 (jaarsalaris: €158.683 tot € 184.500) blijkbaar niet in staat zijn om zelf op een A4’tje op te schrijven wat ze doen en waarom, of dat ze het überhaupt nodig achten om elke beleidsmatige scheet te storytellen inclusief ‘woordvoeringslijnen bij weerstand’ (‘het gaat niet over overtuigen, maar over het aanreiken van een nieuw perspectief’ 🤡).
Het onderzoek van Nieuwsuur laat zien dat de ambtelijke top zó bezig is met storytellen over zichzelf, dat ze tijdens een crisis al direct begonnen om vooraf een verhaal te reconstrueren voor later.
Topambtenaren zien zichzelf niet alleen als een uitvoerder van en adviseur over beleid, maar voelden zich geroepen om het eigen beleid en reputatie te verdedigen. Gerritsen ziet zelf geen fouten, maar de instituties die fouten moeten kunnen vaststellen (van Tweede Kamer, woo’ende journalisten tot aan de OVV aan toe) zijn steevast onderdeel van een probleem.
De uitspraken van Gerritsen leggen een problematisch cultuurtje bloot op departementen. Neem bijvoorbeeld het Toeslagenschandaal. De vrijgegeven informatie hangt (helaas: nog altijd) af van de mogelijke politieke consequenties die daaraan zitten. Zo concludeerde de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag dat de informatievoorziening aan de Tweede Kamer werd bepaald door ‘gewenste juridische of politieke uitkomsten’.
Informatie wordt slecht, gedeeltelijk, vertraagd of gewoon helemaal niet verstrekt (omdat ze in een of andere digitale kluis blijken te zitten waar een virtuele lade hoger vast ook nog wel een Hawija-filmpje is te vinden). De commissie wees op de heersende cultuur van problemen vooruit schuiven uit angst voor ‘financiële, juridische of publicitaire consequenties’. Het ministerie geeft alleen toe wat strikt noodzakelijk is om toe te geven.
Het criterium is dus niet ‘wat heeft de Kamer nodig om ons te controleren’ maar ‘wat heeft de Kamer nodig om ons te controleren zonder dat de informatie juridisch of politiek schade voor ons oplevert’?
Dit bewijst overigens niet dat individuele ambtenaren bewust politieke doofpotten organiseren. Toch laat het Toeslagenschandaal zien dat onwelgevallige informatie heel slecht omhoog rijst naar de top, in tegenstelling tot informatie die binnen de reeds bestaande beleidslijn past. Vraag maar aan Sandra Palmen die in 2017 een memo opstelde met daarin stevige kritiek op de behandeling van toeslagenouders. Het memo belandde op bureaus bij mensen binnen Toeslagen, maar werd nergens centraal opgeslagen en verdween vervolgens in de ministeriële paparassenfabriek.
Alles wat je niet officieel onder ogen krijgt (of als je slim bent: niet actief op doorvraagt want je gaat jezelf als topambtenaar natuurlijk niet pro-actief medeplichtig maken aan andermans falen) kan je zelfs in hindsight niet weten, niet waar?
Yes, minister?
In de Britse serie Yes, (Prime) Minister is de steevast terugkerende grap dat de minister formeel de baas is, maar dat de ambtelijke organisatie (die niet wisselt na verkiezingen) veel meer dossierkennis en dus controle over informatie heeft. Sir Humphrey (soort Proto ABD-Topconsulter) ziet het als zijn taak om de minister te behoeden voor beleid dat het ministerie onwenselijk vindt, in plaats van dat hij beleid uitvoert dat politiek wenselijk is.
Uiteraard is Humphrey een koning in het presenteren van zijn eigen belang als verantwoord en zorgvuldig beleid. Hij zit er tenslotte niet voor zichzelf.
Enerzijds gebruiken politici soms de smoes ‘tegengewerkt door ambtenaren’ heel gretig om een gebrek aan concrete resultaten goed te praten, anderzijds moeten we niet doen alsof topambtenaren met waterige puppyogen kwispelend van positieve anticipatie bewindspersonen zoals Marjolein Faber (PVV) en Femke Wiersma (BBB) verwelkomden op ‘hun’ ministerie.
Topambtenaren hebben zo hun eigen ideeën over kabinetsbeleid en maken daar geen geheim van. Zo bestaat er het zogeheten SG-beraad. Elke woensdag komen de secretaris-generaals van de ministeries bijeen om de grote lijnen af te stemmen met elkaar. Deze ‘grote lijnen’ delen ze ook met de formateur want ‘in de aanloop naar kabinetten verscheen van de hand van de SG’s ook een brief aan de informateur met een visie op de rijksdienst en, naar aanleiding daarvan, een werkprogramma, laatstelijk ‘Van wens naar daad’ (LOL) Oftewel: topambtenaren geven tijdens de formatie al aan wat de belangrijke onderwerpen zijn, los van wat de politiek er van vindt. Feitelijk stuurden zij een lobbybrief naar de formatietafel.
Maar het gaat verder. De secretaris-generaals gaan ook deels over de agenda van de wekelijkse ministerraad. Volgens voormalig secretaris-generaal Hans van der Vlist ‘besloten we soms zaken van de agenda af te halen om de bewindslieden niet op te zadelen met onderliggende ambtelijke discussies’. Zo konden de ministers zich tijdens de ministerraden beperken tot de écht politieke geschilpunten, aldus de ambtenaren. Volgens Van der Vlist gaat de bemoeienis echter niet ver genoeg. Het SG-beraad is volgens hem ‘heel braaf en superloyaal: ik denk dat iets meer tegenkracht naar de ministers goed is’.
We’re not in Kansas anymore
Is het aan ambtenaren om te bepalen wat politieke geschilpunten zijn en het speelveld te bepalen? Is het juist niet de onpartijdigheid die het ambtelijke apparaat legitimiteit geeft? Een apparaat dat het kabinet dient zonder zelf een oordeel te vellen over wat wel of niet ter discussie staat?
Zodra topambtenaren zelf gaan bepalen wat politiek is, en welke politieke instituties (zoals de Tweede Kamer) te politiek zijn omdat het de eigen politiek in de weg staat - wordt wel erg lastig alle rollen (en nog belangrijker: de daarbij horende verantwoordelijkheden) uit elkaar te houden.
Maar ook hier: Van der Vlist is zich van geen kwaad bewust en keuvelt in een interview op de website van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vrolijk verder over de gedeelde mores onder topambtenaren.
Deze gedeelde mores worden grotendeels aangejaagd door de Algemene Bestuursdienst (ABD), een soort overheidsuitzendbureau voor topambtenaren. Van der Vlist pleit ervoor om de ‘vechtcultuur in alle lagen van het gebouw te beëindigen en ook de lagere (ambtenaren)schalen onder te brengen bij de ABD’. Want: ‘De top vindt elkaar wel, net als de gewone medewerkers op de vloer. Maar de tussenlaag vindt het vaak lastig om mee te veranderen’.
Het aanjagen van een ambtelijke monocultuur klinkt lekker praktisch als je het moet aansturen maar is niet zonder risico’s. Tegenspraak wordt intern nauwelijks georganiseerd en ik vraag me oprecht af of ambtenaren soms wel door hebben in wat voor een (vooral door zichzelf) geconstrueerde realiteit zij opereren. Wie nog nooit een zelf-likkende lolly heeft gezien moet voor de grap maar eens door de ‘narratieven’, ‘handreikingen’ of allerhande strategische communicatiedocumenten bladeren. Het is een wereld op zichzelf. We’re not in Kansas anymore.
Groepsdenken zorgt voor klef geklit. Dat gaat niet alleen ten koste van inhoudelijke dossier-tijgers op ministeries, maar soms ook ten koste van de eigen minister.
Nog harder was de enquetecommissie over de rol van een kleine groep ambtenaren die beschikte over verschillende soorten informatie (in het geval van Groningen ging dat om veiligheid, leveringszekerheid van gas en productie en aardbevingen) maar deze ‘doelbewust’ niet bij elkaar brachten. Hierdoor kreeg de toenmalige minister van Economische Zaken, Henk Kamp (VVD), niet alle informatie:
Als minister Kamp in 2013 eenzijdige informatie ontvangt van zijn ambtenaren waar hij vervolgens zijn besluiten op baseert, wordt de Tweede Kamer als gevolg daarvan ook niet volledig geïnformeerd.
Dit is waarom het schaamteloze pleidooi van Gerritsen (maar ook van Van der Vlist) zo informatief is. Onbedoeld laat hij precies zien hoe de vlag erbij hangt.
Topambtenaren willen vooral meer van zichzelf en tegelijkertijd zo min mogelijk concrete controle. En dus moet ook de middenlaag ambtenaren (u weet wel, die door dossierkennis hun vinger opsteken om te vertellen dat iets helemaal niet kan) ondergebracht worden gesensibiliseerd via de Algemene Bestuursdienst. En dus moet er een narratief door jezelf, over jezelf worden ingekocht bij randstedelijke hipsters die vanuit een 50 shades of beige Zara Home-loft een infographic in elkaar knutselen om je uit de wind te houden. Sorry: om ‘maximale maatschappelijke impact te creëeren’.
Een organisatie die geobsedeerd is door uiterlijke schijn en zich voornamelijk spiegelt aan de zorgvuldig geboetseerde buitenkant van en door anderen, belandt vanzelf in de uncanny valley. Het institutionele equivalent van een Instagrammodel dat na de zoveelste fillerbehandeling - en zonder de tussenlaag van cameralens en filters - nauwelijks nog op een mens lijkt.
En juist daarom is onafhankelijke democratische controle noodzakelijk. Een ambtelijk apparaat dat geobsedeerd is door ‘narratieven’ over het werk wat ze doen (dat het onderdeel is geworden van het werk wat ze doen) kun je niet laten bepalen wanneer het parlement ‘toe’ is aan informatie over hun eigen handelen. Laat staan meebeslissen wanneer het ‘prudent’ is om bepaalde stukken over hun eigen handelen vrij te geven aan een woo’ende journalist.
De slager keurt niet per se zijn eigen vlees in Nederland, maar we moeten ons wel gaan afvragen of het handig is dat de slager zelf mag bepalen wanneer de keurmeester binnenkomt, welke stukken vlees die te zien krijgt en hoeveel jaar het duurt voordat de rechter hem kan dwingen om een koelcel te openen?
We moeten niet gek opkijken dat de slager inmiddels volledig Eric Cartman is gegaan en eigenlijk vindt dat hij zelf nóg ‘mondiger’ mag optreden, méér ‘tegenkracht’ moet geven terwijl hij en passent rechterlijke uitspraken die hem beperken wegzet als ‘ook maar een mening’.
Onder het dunne laagje chroom van ‘narratieven’ over verantwoordelijk bestuur schijnt ordinaire machtspolitiek door. Tegenkracht is namelijk juist wat wordt georganiseerd binnen een democratie via de Tweede Kamer, controlerende instituties zoals de OVV en de journalistiek.
Tegenkracht is dus niet wat een ongekozen, onafzetbare bestuurslaag zichzelf toe-eigent om instituties die haar moeten controleren de toegang te ontzeggen.
Ik probeer u niet te overtuigen maar bied slechts een ander perspectief aan
Steun mijn werk en wordt lid!
Een eenmalige bijdrage is ook mogelijk:
Briljant gezien en opgeschreven! Actueel voorbeeld: de vulling van de gasvoorraad om aanstaande winter niet binnen in de vrieskou te hoeven zitten. Wat doe je als je de officiële vulnormen niet haalt, terwijl deze al ruim onder de EU norm liggen? Dan stel je die normen toch gewoon naar beneden bij. En zeg je dat het echt gewoon allemaal goed komt. En dat de gasputten in Groningen en het gewoon probleemloos onklaar gemaakt gaan worden. Kijk precies zo had je in de SSSR geen werkloosheid of criminaliteit. En wie iets anders zei? Die was gestoord of (toch een) crimineel. Cirkel rond, verhaal klaar. Om gek van te worden.
Hetzelfde in elke gemeente, dorp of gehucht die een gemeenteraad en B&W heeft.
De raadsleden wisselen elke 4 jaar voor het grootste deel, de wethouders soms ook, zeker als ze verhuizen of een leuke baan krijgen op een ministerie en de burgemeester wordt benoemd en staat officieel boven de partijen (soms kun je daar vraagtekens bij zetten).
Maar de ambtenaren blijven, soms hun hele werkzame leven en promoveren zich zelf omhoog.
Als ze net beginnen hebben ze nog wel een echt luisterend oor naar de burgerij, tot dat ze door hun collegae op hun 'verantwoordelijkheden' worden gewezen en in het gareel lopen.
De goede uitzonderingen uiteraard daargelaten.